EL CAMÍ CAP AL FEDERALISME

Quan, des de diferents posicionaments i per raons diverses –que segurament es podrien complementar-, moltes veus estan manifestant que l’actual estat de les autonomies està arribant al seu esgotament. Quan l’actual crisi econòmica està dificultant el normal desenvolupament dels territoris (Comunitats Autònomes) de l’Estat Espanyol. Quan des de la dreta política espanyola, uniformista, homogeneïtzadora i centralista es vol justificar que el dèficit de l’Estat es produeix com a causa d’una desmesurada i descontrolada despesa de les comunitats autònomes. Quan des de l’actual govern central (PP), i amb el suport dels seus dirigents territorials, s’aposta per la recentralització d’algunes competències autonòmiques –entre altres mesures restrictives- com a solució per a reduir els desequilibris dels comptes públics. Quan a territoris amb forts sentiments identitaris, cada cop es fa més evident el malestar de la ciutadania per la incomprensió que puguin generar els seus sentiments en altres territoris amb sensibilitat diferenciada. Quan els sentiments de pertinença d’uns i altres acaben generant un sentiment incomprensible de rebuig mutu, que s’alimenta pel propi interès de mantenir viva la discrepància. Quan des de Catalunya –i Euskadi està a l’espera- s’aposta, de manera oportunista, per la independència com a solució a tots els problemes de la societat catalana. Quan des del govern de l’Estat i el partit que el sustenta no es respecta la pluralitat territorial i es potencien sentiments identitaris uniformadors i excloents, més propis d’altres moments de la nostra història. Quan alguns territoris (principalment Catalunya i Euskadi) estan tenint dificultats d’encaix en l’actual Estat de les Autonomies. Quan la Constitució Espanyola -o, més aviat, la interpretació que fan de la seva lectura alguns partits estatals i el  propi Tribunal Constitucional- no permeten que els estatuts d’autonomia avancin amb fermesa cap a un reconeixement ampli d’estat plural. 

Quan tot això està succeint, i com a respostes poc dialogades es planteja o la segregació o la recentralització, ha arribat el moment de plantejar, de manera seriosa, una reforma a fons de la Constitució que ens permeti acabar de construir una proposta territorial que faciliti l’encaix dels diferents territoris en un Estat Federal plural, respectuós i modern. Una reforma constitucional que permeti transitar de manera ordenada, i sense ensurts, des de l’actual Estat de les Autonomies a un Estat Federal. Una reforma constitucional que ens facilitarà finalitzar un recorregut que ja estava en el pensament d’algun dels pares de la Constitució.

L’actual Constitució va representar l’esforç i el fruit d’un gran pacte de transició política, que ens va fer avançar des d’un estat autocràtic, hereu d’un llarg període de més de quaranta anys de dictadura, a l’actual sistema democràtic. En aquest procés, arribar a l’Estat Federal ha de representar una evolució natural, producte d’un nou pacte constituent o segona transició que, partint de la Constitució de 1978 acabi convertint-la en una veritable carta magna que reguli i faciliti la transformació de l’Estat de les Autonomies en un veritable Estat Federal,  situant el nou marc federal a l’alçada d’altres estats federals que tenim com a referència. 

A certes veus dubtoses o contràries a la transformació els hi podríem recordar algunes qüestions, amb la voluntat d’aportar elements de reflexió sobre el perquè cal la modificació de la Constitució:

a) La Constitució de 1978, que ha complert abastament alguns dels seus objectis (pacificació, democratització, pluralitat política, descentralització, competències, etc.) no ha resolt satisfactòriament altres aspectes de reconeixement de la pluralitat dels diversos territoris, no delimita amb claredat quines són les competències a què es poden acollir les respectives autonomies, no parla del nombre d’autonomies que composen l’Estat, crea un Tribunal Constitucional que s’ha convertit en una tercera càmera sancionadora de temes polítics (que no estrictament jurídics), la segona càmera legislativa (Senat) no té ni la composició ni les funcions que hauria de tenir una veritable càmera de representació territorial, no acaba de solucionar equitativament una fiscalitat que resolgui el finançament d’alguns territoris... Veiem que algunes qüestions que no es van tancar satisfactòriament, amb el pas del temps, encara continuen obertes.

b) Els “pares” de la Constitució de 1978, set representats polítics, en aquests moments no són representatius ni de la sensibilitat política i social del país, ni del pes dels partits polítics que ens representen actualment. Recordem que hi ha havia 3 representants de la UCD, 1 representant del PP, 1 representant de CDC, 1 representant del PSUC i 1 representant del PSOE. Com es pot comprovar allò que podien representar els set parlamentaris (cap parlamentària) en aquell moment (i per tant va orientar l’elaboració de la Constitució) no es correspon a la distribució política actual (molt probablement, en aquests moments, obtindríem una Constitució molt diferent, i més escorada a plantejaments més progressistes que no pas la de 1978).

c) La Constitució, que va estar pensada amb la mirada posada en el període de transició cap a la democràcia, no tindria el mateix contingut si s’hagués elaborat en un moment històric amb assoliment democràtic i reconeixement dels drets i les llibertats dels ciutadans, com pot ser a l’actualitat. En aquest sentit, tampoc no és un document vàlid per a les noves generacions, que han nascut i viscut en una realitat molt diferent a la que vol legislar la mateixa carta magna, no contemplant (lògicament) altres qüestions més properes de la realitat social i política actual.

d) Totes les  Constitucions –com a marc referencial últim de la jurisprudència de qualsevol país- ha de tenir la capacitat i flexibilitat necessària per a adaptar-se a les noves realitats.  En cas contrari corren el risc de quedar-se estancades, i no facilitar que la societat avanci amb el seu temps (al deixar fora del seu àmbit de protecció i no actualitzar algunes matèries de nova aparició). De fet en països democràtics i avançats, que ens poden servir com a referència, les Constitucions són susceptibles d’actualitzacions, per tal de posar al dia els seus mandats. Així tenim, per exemple, les múltiples esmenes de la Constitució d’EEUU i les més de cinquanta modificacions de la Constitució d’Alemanya. I no per això algú qüestiona les seves legitimitats, més aviat les corresponents ciutadanies agraeixen i valoren la capacitat d’adaptació i actualització de les seves cartes magnes.

En aquesta mateixa línia d’adaptació i actualització, la reforma constitucional, per tal de donar estructura al nou Estat Federal, haurà d’incorporar alguns aspectes rellevants com:

1) Declaració i definició del nou Estat Federal, com a plurinacional, pluricultural i plurilingüístic.

2) Identificació dels territoris federats que formaran part del nou Estat Federal.

3) Reconeixement de la diversitat dels territoris i, per tant, de la pluralitat de l’Estat (actualment l’Estat de les Autonomies ja contempla una certa diversitat).

4) Definició dels diversos territoris federats i accepció de què cadascun dels territoris s’incorpora a la federació segons la seva pròpia identificació (país, nació, autonomia, etc.).

5) Acceptació de la Federació com a un Estat Federal complex, a partir de la constatació de la realitat i les peculiaritats de cadascun dels territoris federats (històriques, culturals, econòmiques, lingüístiques, dret civil, etc.). 

6) Relació bilateral de l’Estat Federal amb els diferents Territoris Federats (donat el reconeixement de la singularitat de cada territori de la Federació).

7) Definició de les competències pròpies de l’Estat Federal: Defensa; Política exterior (relacions internacionals i tractats internacionals) que, en alguns moments, pot estar participada pels territoris federats; Coordinació de grans catàstrofes; Coordinació de polítiques compartides per diferents territoris (rius, costes, etc.); Normatives comunes (fonamentalment les que hauran de garantir els principis bàsics o drets mínims de ciutadania i benestar en tots els territoris federats); Hisenda, que estarà compartida amb els territoris federats (fonamentalment la coresponsabilitat fiscal per a garantir la recaptació i el finançament de les competències pròpies, tant de l’Estat Federal com dels Territoris Federats. En qualsevol cas la fiscalitat compartida haurà d’establir les condicions i mecanismes necessaris per a garantir de manera equitativa: l’aportació dels Territoris al fons de compensació interterritorial; l’aportació dels Territoris per al finançament de les competències pròpies de l’Estat Federal i de les que pugui tenir compartides amb els Territoris; el manteniment del principi d’ordinalitat en les previsibles actuacions de l’Estat als Territoris; el finançament de les competències pròpies de cada Territori).

8) Reconeixement i definició de les competències pròpies dels Territoris Federats. Excloent les que són competència pròpia de l’Estat Federal, els Territoris Federats podran ser titulars de totes aquelles competències que puguin assumir amb totals garanties d’execució, en funció de la seva voluntat, interès i capacitat (aquelles que no siguin assumides pels territoris, les assumirà subsidiàriament el propi Estat Federal).

9) Reconeixement de l’autonomia dels Territoris Federats per a organitzar-se i legislar les seves competències de manera exclusiva, en el marc dels seus propis Estatuts (o Constitucions) i segons reconeixerà la mateixa Constitució Federal. La potestat d’elaborar els Estatuts o Constitucions Territorials, així com la resta de legislació pròpia, correspondrà a cadascun dels Parlaments Territorials, d’acord amb el que preveurà la Constitució Federal.

10) Reforma del Senat, per a convertir-lo en una veritable càmera alta de representació territorial. Entendrà de la legislació que afecti al propi Estat Federal; del control de l’Estat Federal; de les relacions multilaterals de l’Estat Federal amb el conjunt dels Territoris Federats; de les relacions entre el Territoris Federats i el propi Estat Federal; dels conflictes entre els propis Territoris i entre aquests i l’Estat Federal.

11) Incorporació dels mecanismes de relació de l’Estat Federal amb la Unió Europea i els seus organismes, amb declaració de voluntats d’avançar cap a una Europa Federal, de la qual es forma part.

Lògicament a ningú se li escapa que aquesta profunda reforma constitucional per a avançar en la construcció definitiva de l’Estat Federal, a partir de l’estructura pseudofederalitzada de l’Estat de les Autonomies, requerirà una gran dosi de diàleg i consens, un gran pacte d’una segona transició que ens porti a cloure una transformació social, econòmica i política que ens situï a les portes del segle XXI. I aquí cal una gran dosi de responsabilitat, de respecte, de reconeixement, d’acceptació ... I tot ha de començar a partir del desig i de la voluntat de diàleg. La resta és fàcil: només és qüestió de treballar, i d’això ja en sabem. 

ALGUNS APUNTS SOBRE L’ESTAT FEDERAL

 Un Estat Federal està conformat per la unió de diferents ens o divisions territorials amb capacitats no només administratives, sinó també legislatives i d’autogovern. Cadascuna de les divisions territorials federades adoptaran el nom genèric, o específic, que es determini en el seu procés constituent. Es podria determinar, de manera genèrica, que les divisions territorials que conformen l’Estat Federal corresponen a províncies, regions, cantons, autonomies, nacionalitats, estats, o qualsevol altra designació amb què es decideixi catalogar les divisions territorials de l’Estat (per exemple, a Alemanya, parlem d’estats federats o Länders; a Àustria, d’estats federats o Bundesländer; a Suïssa, de cantons, etc.). Per tant, qualsevol designació que compleixi amb la realitat i voluntat dels territoris per a identificar les diverses federacions, és legítima. No existeix una denominació, un mot predeterminat per a referir-nos als territoris federats. Per tant, és voluntat dels territoris federats i del propi estat federal, que les divisions territorials adoptin un o altre nom, en funció, generalment, d’aspectes històrics, culturals o d’altres. Però no sempre tots els territoris que composen l’Estat Federal es designen genèricament de la mateixa manera. Ens podem trobar, en alguns casos de territoris heterogenis o de característiques específiques, amb un Estat Federal composat per divisions territorials federades de diferents característiques i que responguin, per tant, a una designació nominalista diferenciada (com és el cas d’alguns estats federals dels que avui en dia tenim com a referència: Canadà, amb províncies i territoris autònoms; Estats Units, amb estats i districte federal; Austràlia, amb estats i territoris). Per tant, la diferenciació en l’extensió territorial o en altres característiques pròpies, no són condicions invalidants per a constituir un veritable Estat Federal, ans al contrari.

Observem que aquesta heterogeneïtat dels territoris que constitueixen les divisions que en formen part d’un Estat Federal, no es donen només en alguns dels estats federals ja existents, sinó que inclús és una realitat en la configuració actual de l’Estat Autonòmic Espanyol, on ens trobem amb Autonomies que responen a una gran disparitat territorial (Ciutats Autònomes, Comunitats Autònomes Uniprovincials i Comunitats Autònomes Pluriprovincials o Regionals).

Però no és només la diferenciació en les característiques territorials les que acaben marcant les peculiaritats de cadascuna de les federacions que poden composar un Estat Federal. Ens podem trobar amb territoris amb cultures i tradicions diferents, amb llengua pròpia, amb dret civil propi, etc. (característiques que també es donen en el cas de l’Estat Autonòmic Espanyol), que donen un plus de pluralitat i complexitat, enriquint el conjunt, i que cal contemplar i respectar dins les característiques territorials del nou Estat Federal.

Convé així recordar que l’organització d’un estat federal neix, exclusivament, a  partir de la voluntat de diferents territoris per a federar-se. No existeixen circumstàncies prèvies que condicionin la creació d’un estat federal, a banda, lògicament, del propòsit i el desig de les parts. I si bé és cert que molts dels estats federals sorgeixen per la unificació de nacions o estats que ja existien prèviament, abans de decidir federar-se (com és el cas, entre d’altres, de Canadà, Estats Units, Austràlia i Veneçuela), també és cert que hi ha experiències d’estats federals que han nascut d’un procés de descentralització d’un estat unitari i centralitzat previ (com ha succeït a Mèxic, Argentina i Brasil).

I de la mateixa manera que no hi ha condicions prèvies limitadores per a constituir un estat federal, tampoc existeix un model homogeni ni estàndard de quina ha de ser l’estructura d’aquest estat federal de nova creació, ni de quin serà el grau d’autonomia que hauran d’assolir els territoris federats. Dependrà de la pròpia realitat dels territoris de què es parteix, així com de la voluntat i capacitat de cadascun d’aquests territoris per a arribar a un nivell o altre de distribució de les competències pròpies i d’aquelles que restaran en mans de l’estat federal.

Cadascun dels territoris federats té el grau d’autonomia necessari per a governar i legislar en el seu territori aquelles matèries que li són pròpies i, en qualsevol cas, aquestes són diferents de les que pugui ostentar l’administració federal, no existint duplicitats ni interferències de les competències i responsabilitats entre els diferents territoris federats i el propi estat federal.  D’aquí la importància que les respectives Constitucions (tant la federal com les dels territoris federats) defineixin de manera nítida les competències de cada territori i les competències de la pròpia federació.

Per tant, amb aquestes premisses, ens podem trobar que els territoris que constitueixen la federació poden tenir un grau d’homogeneïtat més o més important, o al contrari, ser territoris de naturalesa i heterogeneïtat més diversa. D’aquesta manera l’Estat Federal que es constitueixi a partir dels diversos territoris tindrà (parlant en argot federalista) una estructura simètrica (en el cas de què tots els territoris federats ostentin les mateixes competències després del procés de federalització, com és el cas d’Alemanya o Mèxic) o asimètrica (en el cas de què algun/s dels territoris federats assoleixen competències diferents, com en el cas de Canadà i EEUU). 

En tots els casos la concepció d’un Estat Federal, sigui simètric o asimètric, respecta el pluralisme dels seus territoris i garanteix la unitat federal a partir de la defensa d’una cohesió basada en la diversitat dels territoris.

L’Estat Federal, per tant, no representa la ruptura ni la insolidaritat dels territoris que en formen part. Al contrari, basa la seva raó de ser en la interdependència i sobirania compartida, des d’un respecte absolut, exquisit i extraordinari al reconeixement de la diversitat i pluralitat de les diferents federacions que el conformen. L’Estat Federal aixopluga, defensa, reconeix i dóna cobertura als territoris federats, com a elements consubstancials que conformen el propi Estat. Els territoris federats se senten identificats, representats i formant part de l’Estat Federal.

La clau de tot plegat és assumir com a principis inalienables el reconeixement i el respecte a la pluralitat i diversitat dels altres;

garantir uns drets comuns de ciutadania i benestar per a tots els ciutadans de l’Estat Federal;

mantenir una corresponsabilitat solidària entre els diferents territoris per a minimitzar els impactes dels desequilibris territorials;

definir les competències pròpies que gestionarà, de manera centralitzada, l’Estat Federal, i a partir d’aquestes definir totes aquelles que podran ser competència dels territoris federats; 

respectar el desig manifest de cada territori federat a exercir competències pròpies, a partir de mostrar de manera fefaent la seva voluntat, capacitat i recursos per a exercir-les (en el cas que algun territori federat no es trobi en condicions d’assumir plenament totes les competències que es desenvolupin en el seu àmbit territorial, aquestes podran ser gestionades directament per l’Administració Federal  o compartir la gestió conjuntament per ambdues Administracions);

compartir un sistema financer i tributari equilibrat per  a què cada territori federat, a banda de participar en el finançament de les competències federades i en el fons d’equilibri territorial, pugui desenvolupar amb total garantia les seves competències pròpies;

establir mecanismes de relació bilateral i bidireccionals entre els òrgans de l’Estat Federal i cadascun dels territoris federats;

organitzar la relació multilateral entre el conjunt dels territoris federats i l’Estat Federal a través d’una Càmera Legislativa de veritable representació territorial (Senat).